——學(xué)習(xí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的思考?

一、實(shí)施政府投資項(xiàng)目“代建制”的必然性?

長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行的是以“指揮部”、“基建辦”等“一次性業(yè)主”為運(yùn)作載體的自建自管自用模式，這種模式除了難以控制“三超”（超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超預(yù)算）外，還很容易出現(xiàn)“三低”（低水平、低質(zhì)量、低效益）問題。近年來，為了改變這種狀況，全國(guó)各地開始探討改革政府投資工程管理方式，其中比較有代表性的是深圳、廈門、上海等地，他們共同的特點(diǎn)就是實(shí)行“代建制”?！按ㄖ啤毕鄬?duì)于以往的傳統(tǒng)模式，在很多方面起到了積極作用，較好地控制了“三超”的弊端。不同的是，深圳實(shí)行的是“政府集中代建制”，對(duì)絕大多數(shù)政府投資工程，都交由政府專門成立的“工務(wù)局（工務(wù)署）”代建，而其他省市大都是“社會(huì)公司代建制”，由各類社會(huì)性贏利組織（公司）代建政府項(xiàng)目。?

今年7月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，不僅確立了企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位，營(yíng)造了有利于各類投資主體公平、有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，而且明確規(guī)范了政府投資行為，改進(jìn)了政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的實(shí)施方式。《決定》中第三部分就政府投資項(xiàng)目，提出了加快推行“代建制”的意見，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。這個(gè)《決定》，為政府投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施指明了方向，實(shí)施“代建制”是完善政府投資體制的必然要求，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的客觀趨勢(shì)。

二、政府投資項(xiàng)目代建目前應(yīng)該實(shí)行“集中代建”模式?

目前，國(guó)內(nèi)政府投資項(xiàng)目代建制的模式主要就是“集中代建”和“公司代建”兩種。應(yīng)該說，這兩種模式都符合《決定》精神，但是，筆者認(rèn)為，就當(dāng)前的客觀條件看，應(yīng)該大力推行“集中代建”。?

主要原因如下：實(shí)施代建制的根本目的，是嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期。“公司代建制”可以較好地控制“三超”（超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超預(yù)算）的弊端，但是，由于“公司代建制”自身固有諸多缺陷，并沒有從根本上改變分散建設(shè)、分散管理、低質(zhì)量、低效益的問題，所以不是從根本上解決問題的最佳方式。同時(shí)，隨著“公司代建制”的實(shí)施，在某些地方還帶來了諸多新矛盾，一些不良現(xiàn)象不但沒有改觀，反而出現(xiàn)愈演愈烈趨勢(shì)。主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是代建公司屬于贏利性企業(yè)，除收取代建管理費(fèi)外，還收取不同比例的提成。這樣一來，代建公司為賺取“提成”或追求利潤(rùn)最大化，必定出現(xiàn)壓低投資、壓級(jí)壓價(jià)、使用低檔材料、降低施工標(biāo)準(zhǔn)等問題，既影響政府投資質(zhì)量和效益，又造成政府投資的流失或浪費(fèi)。二是代建公司屬于社會(huì)性機(jī)構(gòu)，很不穩(wěn)定，一旦撤銷或改行，根本無法落實(shí)“質(zhì)量責(zé)任終身制”。（從此角度看，甚至還不如原有的各自為政的“指揮部”、“基建辦”模式）。三是目前大多數(shù)地方的代建公司盡管數(shù)量不少，但發(fā)展很不平衡，絕大多數(shù)力量薄弱，局限性強(qiáng)，尚不具備真正從事工程項(xiàng)目管理的實(shí)力。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，代建公司之間從自身利益出發(fā)必定出現(xiàn)盲目“搶飯吃”現(xiàn)象，導(dǎo)致不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為愈演愈烈，給招標(biāo)投標(biāo)和日常工程管理造成被動(dòng)影響。四是代建公司承接政府投資項(xiàng)目，透明度不高，難以避免“暗箱操作”等人為因素，極易產(chǎn)生腐敗問題，不利于反腐倡廉。五是代建公司承接政府投資項(xiàng)目，仍無法實(shí)現(xiàn)“集中統(tǒng)一管理”的大方向。

事實(shí)上，政府投資項(xiàng)目是非贏利的、公益性的項(xiàng)目，這個(gè)性質(zhì)決定了政府投資項(xiàng)目應(yīng)該集中由一個(gè)專業(yè)化的、非贏利的常設(shè)專門機(jī)構(gòu)，作為唯一的業(yè)主全權(quán)代表政府進(jìn)行“集中代建”。這個(gè)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是：一方面，由于其屬于“吃財(cái)政飯”、不以盈利為目的，所以能夠?qū)φ?fù)責(zé)、對(duì)“質(zhì)量終身制”負(fù)責(zé)，有利于實(shí)現(xiàn)“集中統(tǒng)一管理”，有利于從根本上解決拖欠工程款，有利于避免不規(guī)范行為，有利于從根本上反腐倡廉；另一方面，由于其屬于專業(yè)性機(jī)構(gòu)，可以充分發(fā)揮專業(yè)人才、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，有效控制政府投資項(xiàng)目的“效益、工期、質(zhì)量”，有利于提高政府投資工程的管理水平、技術(shù)水平和質(zhì)量水平，有利于最大限度地發(fā)揮投資效益。鑒于此，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的客觀條件下，盡快組建一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，實(shí)施政府投資項(xiàng)目“集中代建”，對(duì)提高政府投資效益，促進(jìn)反腐倡廉，顯得非常必要和切合實(shí)際。待市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步完善、各類代建公司進(jìn)一步成熟后，可逐步試點(diǎn)推行“公司代建制”。?

三、對(duì)政府投資項(xiàng)目“集中代建制”的運(yùn)作設(shè)想?

政府投資項(xiàng)目集中代建的專門機(jī)構(gòu),其運(yùn)作特點(diǎn)應(yīng)該是：?

（一）職能定位：是政府投資項(xiàng)目的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，代表政府行使政府投資項(xiàng)目的業(yè)主職能，負(fù)責(zé)政府投資的市政工程、房屋建筑工程、公益性工程的集中統(tǒng)一管理和組織實(shí)施工作。?

（二）編制性質(zhì)：為全額撥款事業(yè)單位，隸屬于當(dāng)?shù)厥薪ㄎ?。全額撥款的目的是避免收取項(xiàng)目管理費(fèi)，同時(shí)財(cái)政統(tǒng)一支付工程款，使其只做事、不見錢，成為真正的“清水衙門”。?

（三）主要職能：?

1.代表市政府行使業(yè)主職能和項(xiàng)目管理職能,具體負(fù)責(zé)市政府投資的非盈利性建設(shè)項(xiàng)目的集中統(tǒng)一管理和組織實(shí)施工作；?

2.參與編制市政府投資市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目的中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃和年度計(jì)劃；?

3.參與或負(fù)責(zé)市政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的項(xiàng)目建議、計(jì)劃立項(xiàng)、可行性研究、用地許可、地質(zhì)勘察、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目概算及相關(guān)文件的編制和報(bào)批等前期工作；?

4.根據(jù)計(jì)劃部門下達(dá)的政府投資項(xiàng)目計(jì)劃，組織施工圖設(shè)計(jì)與審查，編制項(xiàng)目預(yù)算并報(bào)有關(guān)部門審批；?

5.協(xié)助國(guó)土主管部門做好政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的征地拆遷工作，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工報(bào)建、招標(biāo)投標(biāo)、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記等施工準(zhǔn)備工作；?

6.負(fù)責(zé)政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目施工全過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管；?

7.負(fù)責(zé)編制政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的結(jié)算、竣工決算并送審，組織有關(guān)單位進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收，辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)。?

（四）監(jiān)督措施：?

1.承接政府投資項(xiàng)目，必須按政府批準(zhǔn)的投資計(jì)劃建設(shè)，依法接受計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)、監(jiān)察等部門的監(jiān)督；?

2.制訂工程標(biāo)底、簽訂合同及現(xiàn)場(chǎng)簽證，必須經(jīng)審計(jì)部門審查，接受審計(jì)部門的監(jiān)督；?

3.工程招投標(biāo)，包括投標(biāo)單位的資格預(yù)審，必須依接受建設(shè)部門和監(jiān)察部門的監(jiān)督；?

4.負(fù)責(zé)工程款計(jì)量把關(guān)，由財(cái)政部門直接支付工程款，接受財(cái)政部門的監(jiān)督。

（李大昆）