礦業(yè)是一個為國家經濟系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行提供物質基礎的重要產業(yè)，但我國礦業(yè)的產業(yè)地位劃分不合理，不符合國際產業(yè)分類原則，也與我國既是一個礦業(yè)生產大國又是一個礦產品消費大國的國情有悖，使之在保障國家資源安全方面難以發(fā)揮應有的作用。

（一）存在問題

1．我國礦業(yè)未劃入第一產業(yè)，失去了在國民經濟中的基礎地位，是礦業(yè)難以穩(wěn)定健康發(fā)展的根源

按照三次產業(yè)理論，礦業(yè)屬于第一產業(yè)，又稱一次產業(yè)或初級產業(yè)。聯合國的產業(yè)分類標準（ISIC）共分四級，第一級為產業(yè)門類（section），第二級為產業(yè)類（division），第三級為產業(yè)大組（group），第四級為產業(yè)組（class），共有21個產業(yè)門類，88個產業(yè)類，238個產業(yè)大組和419個產業(yè)組。礦業(yè)被劃分到產業(yè)門類B，國際上礦業(yè)包括探礦、采礦、選冶，緊隨農林漁門類A。A和B均被定位為第一產業(yè)（圖1），位于整個產業(yè)序列的最前端，為國民經濟提供物質基礎。我國當前的產業(yè)分類是按聯合國標準劃分的，采礦業(yè)也被劃分到產業(yè)門類B，緊隨產業(yè)門類A農林牧漁位居第二，但A被劃入第一產業(yè)，而B卻被劃入第二產業(yè)。這種劃分，使我國礦業(yè)失去了第一產業(yè)的基礎地位，得不到應有的政策支持和保護，易于遭受各種因素的沖擊。

圖1?聯合國產業(yè)分類第一產業(yè)范圍

第一產業(yè)是開發(fā)利用自然資源，并將其制成初級食物、能源和原材料的產業(yè)。在所有的21個產業(yè)門類中，唯農業(yè)和礦業(yè)是兩大第一產業(yè)：農業(yè)為人類提供糧食，礦業(yè)為工業(yè)提供糧食，國民經濟系統(tǒng)的運行兩者均居基礎性質。農業(yè)一旦供應不足，會導致億萬人面臨饑荒；礦業(yè)一旦供應不足，會導致下游產業(yè)面臨無米之炊。這就是新中國建立初期，工業(yè)項目全面鋪開，但礦業(yè)生產薄弱，毛主席寫下“開發(fā)礦業(yè)”題詞的緣由。礦業(yè)劃入第幾產業(yè)不是一件小事，關系國家經濟安全，希望能按照國際標準讓礦業(yè)回歸到第一產業(yè)，按第一產業(yè)制定礦業(yè)政策。

2．我國對礦業(yè)缺乏明確的第一產業(yè)的政策導向

失去第一產業(yè)地位后，我國礦業(yè)就失去了基于第一產業(yè)的政策導向。各國特別是農業(yè)大國和礦業(yè)大國，對第一產業(yè)均有區(qū)別于其他產業(yè)的明確政策導向。我國按照第二產業(yè)進行政策定位，得不到作為基礎產業(yè)的政策保護，所產生的后果已日益顯現。礦業(yè)作為第一產業(yè)在國民經濟中的作用，同國家的發(fā)展階段有關，政策也因之有所不同。對欠發(fā)達國家而言，礦業(yè)幾乎是國民經濟唯一可依靠的產業(yè)，屬勞動密集型，就業(yè)面廣，但生產方式落后，效率低下，政策導向以支撐單一資源型經濟發(fā)展、解決政府財政收入、解決就業(yè)問題為主；對資源豐富的中等發(fā)達和發(fā)達國家而言，礦產品大量出口是經濟的主要依靠，政策導向以鼓勵礦產品出口，強化礦山與石油企業(yè)國際競爭力、保障資源產業(yè)在國民經濟中的穩(wěn)定增長為主；對資源短缺的發(fā)達國家而言，屬礦產品進口依賴型，政策導向以支持礦業(yè)向全球發(fā)展，為國家經濟系統(tǒng)的穩(wěn)定、長期、安全運行提供礦產品保障為主；對于既是資源大國也是消費大國的國家而言，政策導向應把勘查開發(fā)國內資源放到首位、同時充分利用國外資源，并以國內資源政策作為壓低國外資源供給成本的手段。世界上唯有美國和中國，屬于既是資源大國也是消費大國的國家。美國在國內能源與礦產資源勘查開發(fā)上有非常優(yōu)惠的政策，其中之一是對絕大多數金屬非金屬礦產不設普查探礦權（即不收年租和招標投標紅利），不征收權益金，大大降低了勘查階段和生產階段的成本。對能源礦產開發(fā)實施大幅度減收所得稅政策。此外，全世界都是小礦多大礦少（按礦山數目），小礦開發(fā)也屬第一產業(yè)，有很強的資源充分利用功能和扶貧功能，發(fā)達國家的政策強調其資源充分利用，欠發(fā)達國家則強調其扶貧作用，國外礦法多有特定的小礦扶持政策。綜上所述，各國礦業(yè)雖然都是第一產業(yè)，但不同的國家、不同的發(fā)展階段、不同的經濟結構，其政策定位是不同的。我國現正處于工業(yè)化關鍵時期，將礦業(yè)列入第一產業(yè)，其政策導向是由資源大國、生產大國、礦產品消費大國和相當數量的農村人口收入仍然處于低位的四重地位所決定的，應堅定地把勘查開發(fā)本國資源放在首位，積極利用國外資源，鼓勵扶持規(guī)范小礦開采，將其作為符合我國國情的礦業(yè)政策導向主線，保障我國經濟系統(tǒng)穩(wěn)定、長期、安全運行。

3．我國礦業(yè)缺失作為第一產業(yè)的可操作政策內容

由于第一產業(yè)定位、政策導向的缺失，我國對礦業(yè)沒有形成系統(tǒng)的、可操作的政策內容。偶有支持，也是局部的、臨時的、碎片化的。作為第一產業(yè)的礦業(yè)，國際上經過近百年的實踐積累，形成了行之有效的具體政策內容，主要有以下形式：

?對礦產勘查，特別是初級礦產勘查，又稱草根勘查（grass roots exploration或greenfield exploration），給予現金補貼；

?對礦山建設提供貸款擔保；

?快速折舊，最快可當年一次性折舊；

?資源耗竭補貼（resource depletion allowance），對開采礦產資源的收入減收所得稅；

?免收權益金（美國）；

?不設普查礦權（對金屬非金屬礦產，發(fā)現礦才設置礦業(yè)權，沒有發(fā)現礦的地區(qū)可自由找礦，不收年租與招標紅利，美國、加拿大。）

?設置非排他性普查探礦權（除有效礦業(yè)權地區(qū)外，可開展不限地區(qū)不限礦種的普查，收取低額年租，此外無其他收費，納米比亞等）

?免稅期（tax holiday），在企業(yè)取得盈利后已進入應納稅階段設立一個免稅期；

?免費培訓找礦人，并贈送小額找礦資金（加拿大）；

?發(fā)展銀行對國有或國家參股礦業(yè)公司投資；

?地下資源開發(fā)優(yōu)先于地表土地利用（智利）；

?采礦權屬于國家自然資產儲備，在已有采礦權范圍內，其它土地用途不得占用（澳大利亞）；

?境外勘查開發(fā)投資抵扣所得稅；

在這13項政策中，各國選取不一。應該指出的是，不設普查探礦權或設置非排他性普查探礦權，不僅是美國、加拿大和納米比亞，還有其他一些國家。這種在找到礦之前無須申請發(fā)證登記的法律，使礦業(yè)權的范圍大大縮小，免費自由找礦的面積大大增加，減輕了探礦階段的年租（探礦權使用費）和招標紅利負擔，與我國目前地方政府壟斷普查探礦權追求財政收入的做法形成鮮明對比。國際上設探礦權的國家，大多是采取申請在先，登記授予，可收費，我國2003年前亦是同樣政策。之后采用招拍掛收費，競爭取得。

對我國礦業(yè)而言，上述政策全無，均系對礦業(yè)沒有給予第一產業(yè)地位，就無第一產業(yè)政策之故。

4．礦業(yè)屬于第一產業(yè)中開發(fā)不可再生資源的產業(yè)，應解決資源耗竭引起的資源替代與產業(yè)替代問題

作為第一產業(yè)的礦業(yè)是開發(fā)利用不可再生自然資源的產業(yè)。因為不可再生，任何一座礦山或油田終有資源枯竭的時候，因此一是要預先考慮枯竭的資源如何用新發(fā)現的資源替代，可以是老礦山深部或外圍找礦，更多則是異地找礦替代；二是要考慮礦業(yè)城鎮(zhèn)在資源枯竭后用什么產業(yè)替代，如我國阜新煤礦、東川銅礦、玉門油礦等都出現了缺乏替代產業(yè)而導致城市衰敗問題，國外也出現過專注石油開采，接替產業(yè)跟不上導致經濟衰退的“挪威?。?/span>Dutch Disease）”。資源耗竭補償是普遍采用的促進資源接替的一項政策，被美、加、澳、英、印度等國廣為采用，歷史悠久。所謂資源耗竭補償，就是設置一個耗竭補償率，每消耗一噸資源，按耗竭補償率減收該噸資源的所得稅，鼓勵企業(yè)用這筆錢去勘查新的資源。這筆耗竭補貼費率在美國最高時達到50%，即減交50%的所得稅。目前大致在15%左右。對于產業(yè)替代，就需要在礦山生產期就未雨綢繆，結合本地實際，制定替代產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。礦業(yè)的退出與新產業(yè)的替代都需要資金支持，政府應該在礦山生產期稅費收入中預留一部分資金，作為產業(yè)替代政策調控之用。把稅費高峰期收的礦業(yè)稅費花光，不管礦業(yè)城鎮(zhèn)后續(xù)轉型的做法是不負責任的。

（二）政策建議

1. 建議采納聯合國產業(yè)分類標準，將我國的礦業(yè)劃入第一產業(yè)

目前采礦業(yè)劃入第二產業(yè)，探礦劃入第三產業(yè)，不符合三次產業(yè)劃分的原則，使我國的礦業(yè)失去基礎產業(yè)地位，難以獲得基礎產業(yè)應有的政策支持，礦業(yè)發(fā)展始終處于動蕩狀態(tài)，無法持續(xù)、穩(wěn)定的承擔保障國家資源安全的重任。

2．建議明確我國礦業(yè)的政策導向

第一產業(yè)有其獨特的基礎產業(yè)政策導向，礦業(yè)與農業(yè)有共同點，應像農業(yè)那樣研究和制定礦業(yè)的政策導向。在第一產業(yè)內部，可再生的農業(yè)與不可再生的礦業(yè)的政策定位又有所不同。由于不可再生，更需要用特殊的政策給予產業(yè)保護。建議在將礦業(yè)劃入第一產業(yè)之后，明確我國礦業(yè)的政策導向，要點是使用法律的和經濟的手段，把立足國內資源落到實處，積極安全地利用國外資源，支持鄉(xiāng)村振興和促進資源充分利用。

3. 建議針對我國國情，研究我國的礦業(yè)法律與政策現狀，形成符合我國礦業(yè)政策導向的具體可操作的政策內容體系

作為第一產業(yè)的礦業(yè)在其政策導向定位之后，應進一步明確政策內容。建議參考國外實行的礦業(yè)支持政策，針對我國國情，制定我國的礦業(yè)支持政策內容，然后將這些具體政策內容逐步落實到法律法規(guī)和文件中。

4．建議建立資源耗竭補貼制度，制定礦業(yè)城鎮(zhèn)產業(yè)替代規(guī)劃

我國曾經實施過“危機礦山找礦計劃”，對緩解資源耗竭、延長礦山壽命起到了一定的作用。但我國礦產品消費量巨大，資源耗竭速度加快，資源的異地替補與城鎮(zhèn)的產業(yè)轉型亟待政策支持和規(guī)劃引導。建議對全國礦山進行一次資源耗竭程度普查，在此基礎上制定資源耗竭補貼制度與資源耗竭城鎮(zhèn)產業(yè)轉型規(guī)劃。

資料來源：陳毓川院士礦業(yè)政策研究團隊