如何有效破解基本農(nóng)田保護(hù)和礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展兩難問(wèn)題，在有效保護(hù)基本農(nóng)田的同時(shí)，更好地支撐新一輪找礦突破行動(dòng)、推動(dòng)增儲(chǔ)上產(chǎn)？8月29日，由自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布，將于2025年10月1日起施行的《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），不僅首次明確了永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的管理辦法，為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度提供了保障和支撐，也對(duì)不造成永久基本農(nóng)田損毀、塌陷破壞的礦業(yè)權(quán)設(shè)置開(kāi)了“口子”、提供了依據(jù)，為推動(dòng)增儲(chǔ)上產(chǎn)、促進(jìn)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展拓展了用地空間。

該《辦法》最大的亮點(diǎn)，是緩解了相關(guān)制度剛性有余、彈性不足的問(wèn)題，特別是“全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃明確的戰(zhàn)略礦產(chǎn)，以及地?zé)?、礦泉水等不造成永久基本農(nóng)田損毀的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，允許在永久基本農(nóng)田上設(shè)立礦業(yè)權(quán)”這一規(guī)定中加的一個(gè)“等”字，把過(guò)去僅允許地?zé)?、礦泉水這兩種非戰(zhàn)略礦產(chǎn)在永久基本農(nóng)田上設(shè)立礦業(yè)權(quán)的范圍進(jìn)行擴(kuò)大，為解決礦業(yè)用地難問(wèn)題、破解永久基本農(nóng)田保護(hù)與礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展矛盾提供了方向。礦業(yè)領(lǐng)域的一位資深專家表示。

01

傳統(tǒng)制度剛性強(qiáng)，礦業(yè)用地頻受限

永久基本農(nóng)田保護(hù)工作事關(guān)耕地保護(hù)“國(guó)之大者”。近年來(lái)，為堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中，各地嚴(yán)格執(zhí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，基本實(shí)現(xiàn)了永久基本農(nóng)田“面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定”的目標(biāo)。

在實(shí)踐中，永久基本農(nóng)田保護(hù)制度剛性有余、彈性不足，不僅難以滿足永久基本農(nóng)田保護(hù)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，還制約了礦業(yè)用地需求，加劇了“有礦無(wú)地”矛盾，束縛了礦業(yè)行業(yè)的發(fā)展。一些除地?zé)帷⒌V泉水之外的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，盡管開(kāi)采時(shí)不會(huì)造成永久基本農(nóng)田損毀、塌陷破壞，但受制度限制，遲遲無(wú)法設(shè)置和出讓礦業(yè)權(quán)。

河南平頂山市葉縣巖鹽鹽田展布面積400余平方公里，資源儲(chǔ)量達(dá)3300億噸，以縣域?yàn)閱挝粌?chǔ)量居全國(guó)首位，被譽(yù)為“中國(guó)巖鹽之都”，是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)尼龍新材料及鹽化工基地的核心承載地。多年來(lái)，當(dāng)?shù)佧}礦普遍采用的是溶解開(kāi)采工藝，先將清潔的水通過(guò)管道注入近千米以下的鹽礦層，充分溶解后形成鹵水，然后再將鹵水通過(guò)管道輸送到地面上的鹵水澄清桶進(jìn)行凈化。

葉縣縣委書(shū)記文曉凡告訴記者：“鹽礦開(kāi)發(fā)是我縣的龍頭支柱產(chǎn)業(yè)，盡管我縣鹽礦的開(kāi)采工藝與地?zé)?、礦泉水開(kāi)采工藝相似，對(duì)地表造成的影響輕微，也不會(huì)對(duì)基本農(nóng)田造成破壞，但由于葉縣地處平原，鹽礦與永久基本農(nóng)田高度重疊，鹽礦又不屬于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，而原來(lái)有關(guān)規(guī)定僅明確‘地?zé)?、礦泉水勘查開(kāi)采，不造成永久基本農(nóng)田損毀、塌陷破壞的，可申請(qǐng)新設(shè)礦業(yè)權(quán)’，這對(duì)我縣鹽礦新設(shè)礦業(yè)權(quán)和原礦業(yè)權(quán)延續(xù)造成了障礙，進(jìn)而影響了當(dāng)?shù)佧}業(yè)經(jīng)濟(jì)的整體規(guī)?；l(fā)展?！边@幾年來(lái)，為了協(xié)調(diào)永久基本農(nóng)田保護(hù)和鹽礦礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題，文曉凡組織相關(guān)部門(mén)和企業(yè)研究了不少方案、花費(fèi)了不少心思，但因制度所限，一直無(wú)法取得突破。

事實(shí)上，這種情況并非孤例。尤其在多以平原為主的我國(guó)中東部地區(qū)永久基本農(nóng)田面積占比大，致使永久基本農(nóng)田與礦業(yè)權(quán)重疊現(xiàn)象嚴(yán)重。俗話說(shuō)，無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，無(wú)工不富。如何在高水平保護(hù)永久基本農(nóng)田同時(shí)實(shí)現(xiàn)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，做到既要端牢農(nóng)業(yè)糧食飯碗又要端牢工業(yè)糧食飯碗、既能豐衣足食又能生活富裕，無(wú)疑成為中東部地區(qū)亟待破解的一個(gè)難題。

值得一提的是，近些年來(lái)，隨著井下開(kāi)采技術(shù)和工藝的提升，尤其是溶解、地浸等先進(jìn)技術(shù)的成功應(yīng)用，一些礦產(chǎn)資源在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中對(duì)地表的影響和擾動(dòng)微乎其微，基本不會(huì)造成永久基本農(nóng)田損毀。如前面提到的井下鹽礦開(kāi)發(fā)，還有一些鈾礦資源的開(kāi)發(fā)、地下煤炭氣化等等，基本上與地?zé)?、礦泉水開(kāi)發(fā)一樣，不會(huì)對(duì)永久基本農(nóng)田造成破壞和損毀，但受剛性制度約束，不僅無(wú)法新設(shè)礦業(yè)權(quán)，那些到期的礦業(yè)權(quán)也無(wú)法延續(xù)和保留。

更重要的是，盡管原來(lái)的制度明確戰(zhàn)略礦產(chǎn)允許占用永久基本農(nóng)田，但在具體實(shí)踐中也面臨諸多障礙?！耙?yàn)橛谰没巨r(nóng)田是紅線，比較敏感，所以只要規(guī)劃和設(shè)置礦業(yè)權(quán)，不管是戰(zhàn)略礦產(chǎn)或是非戰(zhàn)略礦產(chǎn)，只要一涉及永久基本農(nóng)田，基本上都退避三舍。即使一些在礦產(chǎn)資源規(guī)劃范圍內(nèi)的戰(zhàn)略礦產(chǎn)，許多地方為減少麻煩、避免追責(zé)，或自動(dòng)調(diào)整縮減礦產(chǎn)資源規(guī)劃范圍，或干脆取消了這些礦業(yè)權(quán)的設(shè)置出讓，甚至讓國(guó)家緊缺的一種戰(zhàn)略礦產(chǎn)也因永久基本農(nóng)田而無(wú)法得到科學(xué)合理開(kāi)發(fā)，加劇了國(guó)內(nèi)資源供求緊張局勢(shì)?！币晃坏V業(yè)領(lǐng)域資深專家分析說(shuō)。

中國(guó)礦業(yè)報(bào)記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這幾年來(lái)，某鋁工業(yè)大省鋁土礦資源供應(yīng)緊張，鋁土礦價(jià)格居高不下，該省自然資源主管部門(mén)在新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)中，按照礦產(chǎn)資源規(guī)劃，加快鋁土礦的礦業(yè)權(quán)設(shè)置出讓。但經(jīng)過(guò)多方匯總梳理，許多原來(lái)在礦產(chǎn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的鋁土礦礦業(yè)權(quán)，要么與永久基本農(nóng)田重疊，要么與水源保護(hù)地重合，最終符合條件、可供掛牌出讓的鋁土礦礦業(yè)權(quán)寥寥無(wú)幾。

02

新出《辦法》剛?cè)岵?jì)，礦業(yè)用地迎來(lái)利好

“近年來(lái)，各地嚴(yán)格執(zhí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，牢牢守住耕地保護(hù)紅線，同時(shí)這一制度存在剛性有余、彈性不足的問(wèn)題，難以滿足永久基本農(nóng)田保護(hù)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。《辦法》為地方預(yù)留合理的自主空間，對(duì)于現(xiàn)階段部分永久基本農(nóng)田存在的劃定不合理、零星破碎等實(shí)際問(wèn)題，以及基層和群眾反映突出的個(gè)別永久基本農(nóng)田誤劃問(wèn)題，建立糾錯(cuò)機(jī)制?！弊匀毁Y源部有關(guān)司局負(fù)責(zé)人在接受新華社記者采訪時(shí)介紹。

在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，該《辦法》體現(xiàn)了制度建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)，更好地兼顧了保護(hù)與發(fā)展平衡，進(jìn)一步優(yōu)化了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，不僅將推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，也利于用地需求量比較大的礦業(yè)行業(yè)發(fā)展。

記者注意到，該《辦法》雖然涉及礦業(yè)用地的篇幅不多，但直擊礦業(yè)用地的痛點(diǎn)。《辦法》第二十二條明確規(guī)定，全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃明確的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，以及地?zé)帷⒌V泉水等不造成永久基本農(nóng)田損毀的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，允許在永久基本農(nóng)田上設(shè)立礦業(yè)權(quán)。在永久基本農(nóng)田劃定前已經(jīng)設(shè)立的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)，允許在原礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)辦理延續(xù)變更等登記手續(xù)，已取得探礦權(quán)申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)的，允許在落實(shí)保護(hù)性開(kāi)采措施前提下，采取井下方式開(kāi)采。這不僅為不造成永久基本農(nóng)田損毀的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)設(shè)置礦業(yè)權(quán)占用永久基本農(nóng)田開(kāi)了“口子”，更為如何破解戰(zhàn)略性礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)與永久基本農(nóng)田重疊矛盾提供了有力支撐。

特別是一些溝壑縱橫的淺丘陵地區(qū)，永久基本農(nóng)田面積占比大且與礦業(yè)權(quán)重疊嚴(yán)重，即便是國(guó)內(nèi)緊缺的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，且露天開(kāi)采結(jié)束，經(jīng)土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)后，農(nóng)田質(zhì)量比原先的還要高，相關(guān)部門(mén)也不敢輕易占用永久基本農(nóng)田。

廣西平果鋁業(yè)公司所在地區(qū)多丘陵地貌，永久基本農(nóng)田因溝壑或落差等原因被條塊分割成片片“碎田”，既制約了農(nóng)田質(zhì)量的進(jìn)一步提升，也不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化。蘋(píng)果鋁充分利用工業(yè)臨時(shí)用地政策，采取“以租代征”的方法，把原來(lái)的農(nóng)田覆蓋層剝離后統(tǒng)一堆放，等露天采礦閉坑后，在及時(shí)進(jìn)行土地復(fù)墾過(guò)程中，采取削坡天坑、回遷原來(lái)覆蓋層，以及土地改良等方法，把曾經(jīng)的一片片“碎田”改造提升為整齊劃一的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，再還給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。

地處中原、鋁土礦資源豐富的河南，這幾年在鋁土礦資源露天開(kāi)采過(guò)程中，也采取了同樣的辦法。登封市、新安縣等一些鋁土礦資源比較豐富的淺丘陵地區(qū)，通過(guò)鋁土礦露天開(kāi)采，不僅沒(méi)有造成永久基本農(nóng)田面積的減少，而且在擴(kuò)大永久基本農(nóng)田面積同時(shí)，提升了農(nóng)田質(zhì)量，優(yōu)化了農(nóng)田布局。

這些成功經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑為如何正確處理永久基本農(nóng)田保護(hù)和礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了示范。但由于多年形成的永久基本農(nóng)田保護(hù)制度剛性約束很強(qiáng)，這些經(jīng)驗(yàn)和做法并沒(méi)有得到推廣。

“該《辦法》的出臺(tái)，對(duì)需占用永久基本農(nóng)田的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用而言，提供了更多方案和路徑，有利于提高國(guó)內(nèi)資源保障能力?！币晃粯I(yè)內(nèi)專家表示，“對(duì)非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)允許占用永久基本農(nóng)田外延的擴(kuò)大，無(wú)形之中也為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)開(kāi)了更多綠燈?！?/span>

至于需占用永久基本農(nóng)田的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用，更是重大利好。“我縣有幾個(gè)亟須設(shè)置出讓的鹽礦礦業(yè)權(quán)，過(guò)去因?yàn)榕c永久基本農(nóng)田重疊而‘卡殼’，遲遲無(wú)法設(shè)置出讓。此次《辦法》的出臺(tái)，無(wú)疑從根本上解決了這一困局。下一步我們將充分理解好、把握好、運(yùn)用好《辦法》，在采取更加嚴(yán)厲措施切實(shí)保護(hù)好永久基本農(nóng)田同時(shí)，做好鹽礦礦業(yè)權(quán)的設(shè)立出讓工作，為促進(jìn)當(dāng)?shù)佧}礦經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興作出貢獻(xiàn)?！蔽臅苑残判氖愕乇硎?。

記者了解到，國(guó)內(nèi)此類現(xiàn)象并不少見(jiàn)。也正是基于此，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在充分調(diào)研論證并廣泛征求基層意見(jiàn)和建議基礎(chǔ)上，與時(shí)俱進(jìn)，制定發(fā)布了此《辦法》。

03

農(nóng)田布局優(yōu)化調(diào)整，礦業(yè)用地拓展空間

“永久基本農(nóng)田必須實(shí)至名歸，必須是穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的良田”?；诖耍?/span>該《辦法》第十三條指出，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線在堅(jiān)持整體穩(wěn)定，確保國(guó)土空間規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)不突破的前提下，可以對(duì)布局進(jìn)行正向優(yōu)化。依照本辦法規(guī)定確需對(duì)永久基本農(nóng)田布局進(jìn)行正向優(yōu)化調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局優(yōu)化、生態(tài)改善”的原則優(yōu)化調(diào)整并落實(shí)補(bǔ)劃，逐步提高永久基本農(nóng)田中優(yōu)質(zhì)耕地的比例。調(diào)整永久基本農(nóng)田原則上應(yīng)當(dāng)在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌，個(gè)別確實(shí)無(wú)法在縣域范圍內(nèi)落實(shí)補(bǔ)劃的，按照省級(jí)人民政府自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)的規(guī)定做好統(tǒng)籌。

這項(xiàng)規(guī)定從字面上看似乎與礦業(yè)開(kāi)發(fā)毫無(wú)關(guān)聯(lián)，但仔細(xì)分析研究，會(huì)發(fā)現(xiàn)這些規(guī)定與礦業(yè)開(kāi)發(fā)有著莫大的關(guān)系，甚至直接決定著一些礦山企業(yè)的生死存亡。

“對(duì)永久基本農(nóng)田布局可進(jìn)行正向優(yōu)化調(diào)整這項(xiàng)新規(guī)，影響深遠(yuǎn)，意義重大，既可鞏固和提升永久基本農(nóng)田質(zhì)量，也間接為礦業(yè)開(kāi)發(fā)提供了更廣闊的舞臺(tái)和空間。”一位業(yè)內(nèi)專家表示。

眾所周知，由于歷史原因，個(gè)別地方的永久基本農(nóng)田劃定并不合理，布局也不科學(xué)。一些礦產(chǎn)資源比較集中的丘陵地區(qū)，多數(shù)被劃定為永久基本農(nóng)田，導(dǎo)致許多新設(shè)礦業(yè)權(quán)無(wú)法“落地”，原來(lái)的礦業(yè)權(quán)無(wú)法延續(xù)。近年來(lái)，隨著土地復(fù)墾和整治工作力度的加大，一些耕地質(zhì)量明顯提高，完全達(dá)到了永久基本農(nóng)田的標(biāo)準(zhǔn)，但由于制度限制，這些比原先劃定為永久基本農(nóng)田質(zhì)量還高的農(nóng)田卻無(wú)法調(diào)整為永久基本農(nóng)田。

某地山區(qū)擁有豐富的石英砂資源，在完成前期地質(zhì)勘探工作、提交了詳實(shí)的儲(chǔ)量報(bào)告，準(zhǔn)備按照要求設(shè)置出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)礦區(qū)范圍內(nèi)零散分布著幾塊永久基本農(nóng)田。因石英砂不屬于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，不允許占用永久基本農(nóng)田，而周邊原來(lái)沒(méi)有劃定永久基本農(nóng)田的耕地，盡管面積大、質(zhì)量好，完全可以正向優(yōu)化調(diào)整為永久基本農(nóng)田，但因制度所限，根本無(wú)法調(diào)整，致使該礦業(yè)權(quán)因永久基本農(nóng)田無(wú)法調(diào)出而遲遲無(wú)法出讓。

“《辦法》提出，以‘優(yōu)進(jìn)劣出’管理機(jī)制作為重點(diǎn)，確保國(guó)土空間規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)不突破的前提下，可以對(duì)布局進(jìn)行正向優(yōu)化。這為科學(xué)合理優(yōu)化調(diào)整永久基本農(nóng)田、為礦業(yè)權(quán)設(shè)置讓路提供了空間?！痹摰刈匀毁Y源局負(fù)責(zé)人表示。

據(jù)了解，由于多種原因，當(dāng)前礦區(qū)范圍內(nèi)有永久基本農(nóng)田的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。由于缺乏制度支撐，這些明顯劃定不合理甚至質(zhì)量不高的永久基本農(nóng)田，遲遲無(wú)法得到調(diào)整，在很大程度上制約了礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

因時(shí)而變則通，與時(shí)俱進(jìn)則勝。糧食安全和能源資源安全都是“國(guó)之大者”，二者相輔相成、缺一不可。毫無(wú)疑問(wèn)，該《辦法》的出臺(tái)實(shí)施，不僅有利于永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的保護(hù)，也有利于能源資源安全底線的堅(jiān)守，將讓糧食和能源資源兩個(gè)“飯碗”端得更牢更穩(wěn)！