2024年11月8日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議高票通過(guò)新修訂的礦產(chǎn)資源法，新法自2025年7月1日起施行。此次修改，是礦產(chǎn)資源法1986年頒布實(shí)施以來(lái)第一次全面系統(tǒng)的“大修”。其中，完善礦業(yè)權(quán)法律制度是重中之重。

完善礦業(yè)權(quán)法律制度的重大意義

首先，完善礦業(yè)權(quán)法律制度，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示批示精神和黨中央決策部署的必然要求。習(xí)近平總書(shū)記指出：“礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)事關(guān)國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全?！秉h的二十大報(bào)告提出“提升戰(zhàn)略性資源供應(yīng)保障能力”“加大油氣資源勘探開(kāi)發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)力度”“確保能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全”。黨的二十屆三中全會(huì)報(bào)告提出“完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)統(tǒng)籌和銜接體系”。落實(shí)這些任務(wù)，一條重要途徑就是完善礦業(yè)權(quán)法律制度，從而充分調(diào)動(dòng)各方面勘探開(kāi)發(fā)的積極性，促進(jìn)礦產(chǎn)資源特別是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源增儲(chǔ)上產(chǎn)，保障國(guó)家礦產(chǎn)資源安全。

其次，完善礦業(yè)權(quán)法律制度，是解決礦業(yè)領(lǐng)域突出問(wèn)題的必然要求。礦業(yè)實(shí)踐和改革發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了一些問(wèn)題，有的還爭(zhēng)議很大。例如，在礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)怎樣做好稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)，才能在保護(hù)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的同時(shí)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與勘查、開(kāi)采的積極性？礦業(yè)權(quán)與勘查、開(kāi)采許可，是延續(xù)“一證載兩權(quán)”，還是調(diào)整為“權(quán)證分離”？在出讓環(huán)節(jié)，是統(tǒng)一采用招拍掛等競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓?zhuān)€是允許“申請(qǐng)?jiān)谙取?、協(xié)議出讓?zhuān)吭诳辈榄h(huán)節(jié)，怎樣既解決頻繁續(xù)期問(wèn)題，又防止“圈而不探”？在開(kāi)采環(huán)節(jié)，非法采礦怎么認(rèn)定？在修復(fù)環(huán)節(jié)，怎樣防止礦業(yè)權(quán)人逃避礦區(qū)生態(tài)修復(fù)義務(wù)？這些問(wèn)題都需要通過(guò)立法進(jìn)一步加以明確。

最后，完善礦業(yè)權(quán)法律制度，是確認(rèn)礦業(yè)領(lǐng)域改革成果的必然要求。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院將礦業(yè)權(quán)制度改革作為全面深化改革的重點(diǎn)之一。2015年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)礦業(yè)權(quán)制度改革提出了總體要求；而后《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》，中辦、國(guó)辦《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，對(duì)有關(guān)工作作了具體部署。貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，有關(guān)主管部門(mén)出臺(tái)了一系列具體改革舉措。例如，《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》《關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)》等等。這些改革舉措，都需要在礦產(chǎn)資源法中加以梳理、確認(rèn)。

關(guān)于礦業(yè)權(quán)的取得

基本原則：應(yīng)當(dāng)取得、有償取得。新礦產(chǎn)資源法第五條第一款規(guī)定，勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)依法分別取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，本法另有規(guī)定的除外；第十六條第一款規(guī)定，國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度。據(jù)此，對(duì)礦業(yè)權(quán)，基本原則是應(yīng)當(dāng)取得、有償取得。與之相適應(yīng)，第六十三條、第六十四條規(guī)定了沒(méi)有取得礦業(yè)權(quán)就進(jìn)行勘查、開(kāi)采的法律責(zé)任；刑法第三百四十三條規(guī)定了非法采礦罪。

立法過(guò)程中，不少意見(jiàn)提出，實(shí)踐中非法采礦被泛化、濫用，建議進(jìn)一步明確合法與非法的界限。為此，新礦產(chǎn)資源法統(tǒng)籌考慮探礦權(quán)和采礦權(quán)，規(guī)定了“兩個(gè)例外”。

例外一：無(wú)需取得探礦權(quán)。新礦產(chǎn)資源法第二十八條對(duì)無(wú)需取得探礦權(quán)的情形作了規(guī)定，這些情形在實(shí)踐中都已有相應(yīng)做法，并不是完全新創(chuàng)的。情形一，國(guó)家出資勘查礦產(chǎn)資源，無(wú)需取得探礦權(quán)。要求取得探礦權(quán)，主要是為了征收出讓收益，而對(duì)國(guó)家出資勘查征收出讓收益，在財(cái)政上沒(méi)有意義。情形二，采礦權(quán)人在登記的開(kāi)采區(qū)域內(nèi)因開(kāi)采活動(dòng)需要進(jìn)行勘查，無(wú)需取得探礦權(quán)。礦產(chǎn)資源勘查時(shí)，主要是為了探明是否有礦和總體儲(chǔ)量，精度要求相對(duì)不高；到實(shí)際開(kāi)采時(shí)，還需要進(jìn)一步勘查并精準(zhǔn)定位，因此無(wú)需取得探礦權(quán)。第三種情形是兜底條款。實(shí)踐中還存在個(gè)別無(wú)需取得探礦權(quán)的情形（如采礦權(quán)人在礦區(qū)范圍的深部、上部開(kāi)展勘查工作），比較細(xì)碎，沒(méi)有必要在法里一一列舉，所以留由國(guó)務(wù)院和自然資源主管部門(mén)根據(jù)需要具體規(guī)定。

例外二：無(wú)需取得采礦權(quán)。新礦產(chǎn)資源法第二十九條對(duì)無(wú)需取得采礦權(quán)的情形作了規(guī)定。此處有一個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題：非法采礦，是否以銷(xiāo)售礦產(chǎn)品為前提？之前的實(shí)踐，往往將二者掛鉤，前期的草案也將“且不銷(xiāo)售礦產(chǎn)品”作為無(wú)需取得采礦權(quán)的前提。經(jīng)研究認(rèn)為，開(kāi)采行為和銷(xiāo)售行為是兩個(gè)相互獨(dú)立的行為。開(kāi)采行為是否違法，應(yīng)該從開(kāi)采行為本身來(lái)判斷。開(kāi)采后違法銷(xiāo)售的，主要是侵占國(guó)有資產(chǎn)的問(wèn)題。因此，刪除了“且不銷(xiāo)售礦產(chǎn)品”的限定。

具體情形包括：第一，個(gè)人為生活自用采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土，無(wú)需取得采礦權(quán)。按照此前規(guī)定，個(gè)人除了采挖砂、石、黏土之外，還可以采挖其他的零星分散資源，以及為生活自用采挖少量礦產(chǎn)，實(shí)踐中主要是煤。為遏制非法采礦，新礦產(chǎn)資源法將個(gè)人可以采挖的礦產(chǎn)資源限于砂、石、黏土，而且強(qiáng)調(diào)必須是生活自用。第二，建設(shè)項(xiàng)目施工單位在批準(zhǔn)的作業(yè)區(qū)域和建設(shè)工期內(nèi)，因施工需要采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土，無(wú)需取得采礦權(quán)。此前，只規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、線性工程等建設(shè)項(xiàng)目無(wú)需取得采礦權(quán)。立法過(guò)程中，不少意見(jiàn)建議增列能源、生態(tài)修復(fù)等建設(shè)項(xiàng)目。經(jīng)研究認(rèn)為，從實(shí)際情況上看，各類(lèi)工程施工過(guò)程中，大都需要挖掉一些砂、石、黏土，同時(shí)使用一些砂、石、黏土，因此刪除了列舉，明確適用于所有建設(shè)工程。自用仍有剩余的砂、石、黏土，一般應(yīng)當(dāng)納入當(dāng)?shù)毓操Y源交易平臺(tái)處置。第三項(xiàng)是兜底條款，適用的情形不限于砂、石、黏土。

關(guān)于礦業(yè)權(quán)的出讓

關(guān)于“申請(qǐng)?jiān)谙取焙蛥f(xié)議出讓。新礦產(chǎn)資源法第十七條第一款規(guī)定，礦業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓?zhuān)伞⑿姓ㄒ?guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定可以通過(guò)協(xié)議出讓或者其他方式設(shè)立的除外。

立法過(guò)程中，有意見(jiàn)提出，不少?lài)?guó)家都實(shí)行申請(qǐng)?jiān)谙?，我?guó)為什么不規(guī)定“申請(qǐng)?jiān)谙取?？有以下幾點(diǎn)理由：其一，礦產(chǎn)資源勘查是高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)，投入巨資可能一無(wú)所獲，一些國(guó)家政府不投資勘查，存在很多空白區(qū)，需要通過(guò)申請(qǐng)?jiān)谙龋o予高收益，吸引企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資，而我國(guó)一向重視地質(zhì)勘查工作，基本沒(méi)有純粹的空白區(qū)，無(wú)需企業(yè)進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資，自然也不能給予其過(guò)高收益。其二，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的地勘單位由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)，其勘查成果也歸國(guó)家所有，但有的工作人員可能私自留存了地質(zhì)資料。近年來(lái)，我國(guó)實(shí)行地勘單位市場(chǎng)化改革，如果有人利用私自留存的地質(zhì)資料申請(qǐng)開(kāi)發(fā)特定區(qū)塊，可能導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)。其三，申請(qǐng)?jiān)谙炔皇召M(fèi)，或者以評(píng)估價(jià)收費(fèi)，與礦產(chǎn)資源的實(shí)際價(jià)值可能相差很大，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。其四，申請(qǐng)?jiān)谙刃姓杂刹昧繖?quán)過(guò)大，容易產(chǎn)生尋租、腐敗問(wèn)題，必須嚴(yán)格限制。

基于類(lèi)似考慮，我國(guó)對(duì)于協(xié)議出讓也作了嚴(yán)格限制。因此，該條規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院才可以規(guī)定通過(guò)協(xié)議出讓或者其他方式設(shè)立礦業(yè)權(quán)。

關(guān)于受讓人的技術(shù)能力要求。前期的草案規(guī)定，受讓人應(yīng)當(dāng)具備與勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源相應(yīng)的技術(shù)能力等條件。對(duì)此，存在兩種意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)制度改革的方向，是擴(kuò)大主體參與范圍，以更好保護(hù)國(guó)家利益、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)增儲(chǔ)上產(chǎn)，因此對(duì)受讓人的技術(shù)能力應(yīng)當(dāng)不作限制。雖然勘查、開(kāi)采活動(dòng)具有專(zhuān)業(yè)性，但是受讓人可以在勘查、開(kāi)采時(shí)，通過(guò)聘請(qǐng)專(zhuān)家、招募專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍、委托給專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)等方式，獲得相應(yīng)的技術(shù)能力，并不需要在出讓時(shí)就具備。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，為了維護(hù)市場(chǎng)秩序，應(yīng)當(dāng)對(duì)受讓人的技術(shù)能力等條件作出限制。主要理由是：一些傳統(tǒng)礦山企業(yè)技術(shù)能力強(qiáng)，勘查、開(kāi)采的水平高，但是決策慢、資金少，在招標(biāo)、拍賣(mài)過(guò)程中無(wú)法拿到想要的礦產(chǎn)資源；一些市場(chǎng)主體資金雄厚，但缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力，有的盲目進(jìn)入礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，遭受巨額虧損，有的不遵守勘查、開(kāi)采規(guī)范，浪費(fèi)、破壞寶貴的礦產(chǎn)資源，造成一系列問(wèn)題。綜合兩方面意見(jiàn)，新礦產(chǎn)資源法第十九條沒(méi)有對(duì)受讓人具備勘查、開(kāi)采技術(shù)能力作出強(qiáng)制規(guī)定，而是交由出讓部門(mén)決定：就特定礦種、特定區(qū)塊，出讓部門(mén)認(rèn)為受讓人應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)技術(shù)能力等條件的，應(yīng)當(dāng)在出讓公告中作出明確規(guī)定。

關(guān)于礦業(yè)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容

關(guān)于“探轉(zhuǎn)采直通車(chē)”。1996年和2009年的礦產(chǎn)資源法均規(guī)定，探礦權(quán)人有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。新礦產(chǎn)資源法第二十三條第一款修改為：探礦權(quán)人在登記的勘查區(qū)域內(nèi)，享有勘查有關(guān)礦產(chǎn)資源并依法取得采礦權(quán)的權(quán)利。按照老法，“優(yōu)先取得”是同等條件下優(yōu)先取得，勘探完畢后如果有競(jìng)爭(zhēng)者出價(jià)更高、條件更優(yōu)，采礦權(quán)就應(yīng)當(dāng)出讓給該競(jìng)爭(zhēng)者。新法則確立了“探轉(zhuǎn)采直通車(chē)”制度，探礦權(quán)人可以直接取得采礦權(quán)，比原來(lái)的“優(yōu)先取得”具有更大的確定性，更有利于保護(hù)礦業(yè)權(quán)人利益，更有利于調(diào)動(dòng)其勘查積極性。

關(guān)于探礦權(quán)的續(xù)期和核減勘查區(qū)域面積。新礦產(chǎn)資源法第二十四條規(guī)定，探礦權(quán)的期限為五年；探礦權(quán)期限屆滿(mǎn)，可以續(xù)期，續(xù)期最多不超過(guò)三次，每次期限為五年。實(shí)踐中，有的探礦權(quán)人取得探礦權(quán)后“圈而不探、占而不采”，坐等地塊升值牟利，不利于國(guó)家礦產(chǎn)資源增儲(chǔ)上產(chǎn)。對(duì)此，新法從以下方面作了限制：一是，每次續(xù)期，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定核減勘查區(qū)域面積。按照現(xiàn)行規(guī)定，原則上每次續(xù)期應(yīng)當(dāng)扣減20%的面積，已經(jīng)勘查完畢、提交資源量的不計(jì)入。二是，探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照探礦權(quán)出讓合同的約定，及時(shí)開(kāi)展勘查工作，并每年報(bào)告有關(guān)情況；無(wú)正當(dāng)理由未開(kāi)展，或者未實(shí)質(zhì)性開(kāi)展勘查工作的，探礦權(quán)期限屆滿(mǎn)時(shí)不予續(xù)期。

在關(guān)于“續(xù)期”和“核減勘查區(qū)塊”方面，還有一個(gè)除外規(guī)定：“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！边@為實(shí)踐中個(gè)別特殊情況預(yù)留了制度空間，但只限于法律、行政法規(guī)才能另行規(guī)定。

總之，新礦產(chǎn)資源法堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，著力完善礦業(yè)權(quán)法律制度，為調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和各方主體勘探開(kāi)發(fā)積極性、促進(jìn)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源增儲(chǔ)上產(chǎn)、維護(hù)國(guó)家資源安全打牢堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。我們要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨中央有關(guān)決策部署，準(zhǔn)確理解新礦產(chǎn)資源法礦業(yè)權(quán)法律制度內(nèi)涵，抓緊完善相關(guān)配套規(guī)定，做好宣傳貫徹實(shí)施工作，把制度藍(lán)圖扎實(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐成果。

來(lái)源：中國(guó)自然資源報(bào)